“Por una real descentralización” – Diciembre 2008 Eduardo Mendoza Seminario
Introducción.
Todos queremos descentralización pero, en la práctica no se da. La normatividad no se cumple y en cierto modo se pone barreras, como es el caso de la Ley Nº28273 del Sistema de Acreditación de los gobiernos regionales y municipales, sus modificatorias y normas reglamentarias, que dificultan la transferencia de funciones y competencias, fondos, programas, proyectos y activos.
Es innegable que se ha avanzado, mal que bien, pero se ha logrado recuperar el proceso que truncó Fujimori, y como era de esperar las dificultades han sido mayores, con un Consejo Nacional de Descentralización que no cumplió como se esperaba. No se concretó la transferencia de atribuciones y competencias, con sus respectivos recursos presupuestales, afectando significativamente la gestión de los gobiernos descentralizados
No hay celeridad de las inversiones debido al Sistema Nacional de Inversión Pública, SNIP, y el Reglamento de Licitaciones y Contratación de Obras y Servicios Público, entrampándose en el CONSUCODE. Con la aclaración que no estamos en contra del sistema, sino que debe ser descentralizado y flexible, pero sin comprometer la calidad del gasto y el óptimo uso de los recursos públicos.
La descentralización es un proceso de largo plazo, se perfecciona en el tiempo. Hay tropiezos, idas y venidas. Hay que ser consciente de ello. Hay dos concepciones muy claras, la regionalización transversal integradora de costa, sierra y selva; y otra, geopolítica con raíces histórico-sociales.
Los GRs y Municipales se desarrollan en base a políticas nacionales y sectoriales. Se enmarcan en los lineamientos de la política nacional, del Gobierno Central. No pueden estar divorciadas entre si. Se retroalimentan de arriba-abajo y de abajo-arriba. Se van compatibilizando, respetando el criterio de gobierno de carácter unitario que lo manda la Constitución
Con la descentralización de la inversión, pública y privada, habrá una redistribución de la población. Sin que esto signifique desperuanizar el Perú.
Es fundamental la solidaridad, para superar las diferencias entre las regiones ricas y pobres, no todas tienen los mismos recursos naturales. Es necesario compensar estos desequilibrios para superar las desigualdades. Creando un Fondo de Compensación Regional, con un administrador, un árbitro, que es el Ejecutivo. Mediante el mecanismo adecuado para la justa distribución.
La política o corriente de opinión de “todo para mi” es equivocada, se contradice con el proceso. No olvidemos que cuando no ha existido descentralización, el Estado ha ejecutados grandes obras en donde hoy llamamos regiones, con dinero y esfuerzo de “todos los peruanos”. El endeudamiento también lo pagamos “todos” los peruanos. Entonces “todos” tenemos compromisos pendientes que saldar con el país
Debemos tener en cuenta que hoy ya no existe el CND, se ha convertido en una Secretaría Técnica dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, de la PCM. También, se han dado varios dispositivos sobre la descentralización de la inversión, tanto pública como privada, bajo diferentes modalidades, tratando de implementar el Plan Anticrisis.
Experiencias.
En la experiencia de 1990 vale recordar que se preparó durante 11 años, desde 1979 con la aprobación de la Constitución de 1979, que presidió Víctor Raúl Haya de la Torre, y prosiguió con los gobiernos constitucionales del Arquitecto Fernando Belaúnde Ferry y el Dr. Alan García Pérez, resumiéndose en: lo siguiente:
-Constitución política del Perú (1979)
-Plan Nacional de Regionalización (ley Nº23878 del 20-06-84)
-Texto Unico Concordado de la Ley de Bases de la Regionalización (D.S.Nº071- 88PCM del 14-04-88)
-Leyes Orgánicas de Creación de las Regiones
-Ley de Elecciones Regionales (Ley Nº25077 del 18-07-89) y su Reglamento (D.S. Nº060-89 PCM del 02-08-89)
Sin embargo, se le criticó el asambleísmo, que todos los integrantes de las Asambleas Regionales deberían ser elegidos directamente por la población. Así como a su Presidente y Vicepresidente, conjuntamente con un cuerpo colegiado, digamos un Consejo Regional. Bajo otra estructura organizativa funcional.
Para las elecciones regionales del 2002 se corrigieron estas imperfecciones, pero rescatando la participación a través del Consejo de Coordinación Regional, CCR. Pero, en el 2003-2006 se hizo otra observación importante: Que el Presidente y Vicepresidente no formaran parte del Consejo Regional, que no fueran “juez y parte”, que se superó en el 2007, mediante…….. (***)
Recogiendo lo señalado por el desactivado CND, podemos hablar de descentralización contemporánea y la descentralización reciente: la primera, de 1979 y la segunda de 1993, ambas a partir de sus correspondientes Constituciones.
Hay que recuperar el Instituto Nacional de Planificación, INP, que desactivó Fujimori. Lo recuperó Toledo, creando el Sistema Nacional de Planificación Estratégica y el Centro Nacional de Planificación Estratégica, CEPLAN. Existen la Ley y su Reglamento, aprobados desde mayo 2005 y julio del mismo año, respectivamente. Se garantizaría un trabajo coherente, planificado.
Marco conceptual.
El Perú es de configuración geográfica accidentada y desigual distribución de los recursos naturales, cuyo aprovechamiento y explotación propiciaron determinada organización del espacio, distribución demográfica y localización de las actividades productivas, dando lugar que al interior del país se hayan conformado áreas con serias desigualdades y desequilibrios socio-económicos, tanto entre ellas como al interior de las mismas.
El proceso tiende a modificar la estructura político administrativa del Estado, que ha significado relaciones políticas, económicas, sociales, culturales y tecnológicas que han favorecido el centralismo limeño, generando desigualdades y desequilibrios.
La regionalización y descentralización es un movimiento histórico que implica no solo la redistribución de recursos, sino principalmente transferir el poder de decisión de los aspectos políticos, económicos y administrativos del gobierno central a los gobiernos regionales y municipales, buscando un desarrollo equilibrado, armónico, equitativo y sostenible del país, orientado a superar las desigualdades y desequilibrios existentes.
Son organismos políticamente descentralizados con autonomía política, económica, administrativa, con iniciativa legislativa.
Competencias y Limitaciones.
Las competencias se refieren a la actividad sectorial de nivel regional que desarrollan los ministerios, a excepción de las que se refieren a defensa, orden interno y relaciones exteriores.
Como forman parte del sector público, se subordinan a los planes de desarrollo que compete formular al Estado de carácter unitario.
Organización y Delimitación Subrregional.
Ambas están estrechamente relacionadas, puesto que la organización está en función al tamaño territorial, de tal manera que viabilice el trabajo integrado de los sectores sociales, productivos y de infraestructura; que garantice por otro lado la racional distribución de los recursos y su optimización, con participación de la población en todos los niveles.
Oficinas y Consejos Subrregionales de Desarrollo.
Ambito territorial definido técnicamente. Los Consejos de Desarrollo Subregional son órganos de concertación y de participación. Están constituidos por los alcaldes provinciales y distritales de su ámbito, 60%, y por los delegados de la sociedad civil organizada, 40%
Aspectos Económicos-Financieros.
De libre disposición: Ingresos propios, ingresos destinados, ingresos por participación en la renta de la explotación de los recursos naturales y donaciones.
Transferidos: Recursos ordinarios vía presupuesto general de la república, endeudamiento interno y externo, y Fondo de Compensación Regional.
AGENDA DE LA DESCENTRALIZACIÓN 2006-2011- AGENDA PENDIENTE DEJADA AL NUEVO GOBIERNO Y NUEVO CONGRESO
Dejada por la anterior Comisión de descentralización, regionalización y modernización de la gestión del Estado.-Mayo 2006- para relanzar y desarrollar la descentralización.
El Congreso de la República, por mandato de la Ley, evalúa anualmente el proceso de descentralización. El gobierno central por intermedio del Consejo Nacional de Descentralización, CND, emite un informe técnico anual en consulta con los gobiernos regionales. Asimismo, las ONGs que apoyan e impulsan el proceso han presentado sus evaluaciones y propuestas, los partidos políticos han incluido en sus planes de gobierno sus propuestas. Sobre esta base, la Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado ha convocado a todos los sectores con el objeto de establecer una agenda y un compromiso común.
Se resume en cinco puntos principales: 1) la descentralización, 2) la regionalización y ordenamiento territorial, 3) la modernización de la administración pública, 4) la conducción del proceso y 5) la participación ciudadana.
I Descentralización
I.1 Completar el marco básico de la descentralización
- Aprobar la ley orgánica del Poder Ejecutivo
- Leyes de organización y funciones de los Ministerios
I.2 Concluir con las transferencias de programas y proyectos sociales
- Concluir en plazos determinados (no mayor a seis meses), con la transferencia total de fondos y proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza que los ministerios aún mantienen centralizados.
- Las oficinas departamentales de estas entidades deben ser transferidas a los gobiernos regionales y la ejecución a los gobiernos locales.
I.3 Jerarquización y transferencia de los activos y empresas del Estado a los gobiernos
Regionales.
I.4 Transferencia de competencias y funciones
De acuerdo a planes anuales y no quinquenales como los planteados por el CND que resultan contradictorios y que han devenido en ineficaces para el proceso de transferencias.
I.5 Reformular el Sistema de Acreditación
Con el objeto de mejorar la calidad de la gestión pública y el desarrollo de capacidades y no como condición para las transferencias de competencias y recursos.
. I.6 Restablecer la autonomía administrativa de los gobiernos regionales sobre los directores regionales.
Las direcciones regionales sectoriales forman parte de la estructura administrativa de las gerencias regionales de los gobiernos regionales y no de los ministerios. Como lo establece el artículo 191º de la Constitución, los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa. La relación de los ministerios debe establecerse con las gerencias regionales de las cuales dependen las direcciones regionales sectoriales.
I.7 Separación de Poderes Conforme a la Constitución Política
Conforme al artículo 43º de la Constitución que establece que el gobierno es unitario, representativo y descentralizado y se organiza según el principio de la separación de poderes.
I.8 Descentralización Fiscal
Modificar el DL 955 de Descentralización Fiscal y concertar el porcentaje del presupuesto nacional que debe constituirse gradualmente en recursos regionales y municipales.
I.9 Descentralización del Sistema Nacional de Inversión Pública, SNIP.
Los gobiernos regionales y municipales deben ser autónomos en la aprobación de sus proyectos de inversión de alcance regional y municipal, respectivamente, cumpliendo con las normas técnicas del SNIP y dando cuenta a éste. El SNIP debe orientarse a fortalecer las capacidades técnicas de los gobiernos regionales y municipales, brindar asistencia técnica, supervisar y evaluar la inversión pública.
I.10 Fortalecer las municipalidades rurales.
- Que constituyen más del 60% del total, para que cumplan efectivamente su rol de promoción del desarrollo rural sostenible.
- Establecer mecanismos compensatorios a través del FONCOMUN para las municipalidades rurales que no reciben beneficios de canon.
II Regionalización y Ordenamiento Territorial.
II.1 Plan Nacional de Regionalización
Formular y aprobar un Plan Nacional de Regionalización y Ordenamiento Territorial como marco técnico, orientador y estratégico de la reforma territorial para la constitución de las regiones y la organización de las actividades en su territorio.
II.2 Integración y conformación de regiones sin etapas ni fechas
- Las regiones se constituyen como producto de sus dinámicas económicas, sociales, culturales y sus características geopolíticas.
- Eliminar las etapas y fechas establecidas y predeterminadas para la conformación de regiones. Estas deben solicitar referéndum cuando los consensos entre los diversos actores del territorio así lo determinen.
- Eliminar los “incentivos especiales” como mecanismo para la conformación de regiones porque distorsionan los procesos de integración.
II.3 Fortalecer las Juntas de Coordinación Interregionales
III La Modernización de la Administración Pública
III.1 Modernización de la Carrera Pública
Aprobación de la Ley General del Empleo Público
III.2 Modernización de la Gestión Pública
- Implementar la Escuela Nacional de Gestión Pública de forma descentralizada mediante las universidades públicas de cada región
- Formular y ejecutar un Plan de Fortalecimiento de Capacidades y de asistencia técnica a los gobiernos regionales y municipales.
- Planificación Estratégica descentralizada, implementando el Sistema Nacional de Planificación Estratégica y el CEPLAN.
- Evaluación del gasto público, reformando el sistema presupuestario para permitir la evaluación de la eficiencia del gasto público que el actual sistema no lo permite, dado que no se puede individualizar gastos en relación a objetivos propuestos y calidad esperada en el servicio. Tampoco están incorporados al sistema de transparencia económica.
IV La Conducción del Proceso de Descentralización.
IV.1 Responsabilidad política de la descentralización, debe ser el Presidente del Consejo de Ministros para fortalecer la capacidad de decisión sobre los sectores y organismos del gobierno central que tienen que descentralizarse.
IV.2 Reorganización del CND, reconvirtiéndose en una Secretaría Técnica Ejecutiva, encargada del proceso de transferencia de competencias, funciones, personal y recursos del gobierno central a los gobiernos regionales y municipales, bajo la responsabilidad del Presidente del Consejo de Ministros. Además, esta Secretaría Técnica debe cumplir funciones de asistencia técnica y capacitación.
V Participación ciudadana
V.1 Nueva ley de Participación y Control Ciudadanos
Que incorpore las nuevas formas e instancias que la legislación descentralista ha producido y que permita fortalecer y modernizar el orden democrático y la gobernabilidad del país.
V.2 Fortalecer los Consejos de Coordinación regional y local
V.3 Fortalecer los presupuestos participativos, afirmando el respeto de los acuerdos allí adoptados.
V.4 Extender la rendición de cuentas a los gobiernos locales, incorporándola a la Ley Orgánica de Municipalidades.
Resultados.
Participación ciudadana: CCR, CCL, CCD, Presupuesto Participativo. Ayuda a la fiscalización. Realmente es una gran oportunidad para superar la falta de liderazgos, incorporar y mejorar los cuadros dirigenciales a todo nivel. Algo muy importante, ayuda a combatir la corrupción.
Juntas de Coordinación Interregionales
Regiones Piloto
Propuestas.
El siguiente decálogo
1-La desconcentración y descentralización a nivel nacional debe producirse al nivel regional, por lo que las regiones habrán de permitir la conformación de espacios menores al interior de las mismas (conformación de subrregiones).
2-Definir áreas de especialización productiva, en relación a la existencia y potencial de recursos naturales, niveles actuales de desarrollo, vocación y rol en el espacio regional-nacional promoviendo no solo la explotación y comercialización inmediata de dichos recursos, sino también su industrialización, a fin de generar mayor valor agregado a la región.
3-Sobre la administración regional. La descentralización y desconcentración que se efectúe del nivel central al regional, debe reproducirse del nivel regional al nivel subrregional. Los órganos del gobierno regional, deben ser funcionales y no burocratizados, evitando reproducir la estructura ministerial del nivel central. Los gobiernos regionales deben propiciar la participación de la población organizada a través de canales y mecanismos, que posibiliten su acceso a la toma de decisiones.
4-Establecer los criterios para clasificar los proyectos de inversión pública en nacionales, regionales, subrregionales y locales, a fin de asignar la responsabilidad administrativa al nivel correspondiente.
5-Restablecer el Fondo de Compensación Regional, con criterios para su distribución, por ejemplo, superficie, población residente, tasa de migración y desocupación o sub-empleo, el rendimiento del impuesto a la renta.
6-Texto Unico Ordenado y sistematizado de la normatividad vigente sobre descentralización, incluyendo las referidas a la inversión descentralizada, pública y privada,
7-Poner en vigencia y dinamizar el Sistema Nacional de Planificación Estratégica y el Centro de Planificación Estratégica, CEPLAN.
8-Dejar sin efecto la Acreditación como condición para la transferencia de funciones y competencias.
9-Poner en vigencia la descentralización fiscal, aprobado por el D.L.Nº955 y el D.S.Nº114-2005-EF que aprueba su correspondiente Reglamento.
10-Formular y Aprobar un Plan Nacional de Regionalización, dejando sin efecto la creación de regiones y los expedientes técnicos. De mucha controversia. Hay que abordarlo de todas maneras. Hay experiencia y propuestas al respecto.
“Si antes nos preparamos, ahora aprendamos a rectificar. La experiencia vs la improvisación, nunca es tarde”.
Conceptos recogidos de la normatividad y experiencia de 1990.
Proyectos Nacionales.
Los de carácter estratégico nacional y que requiere de una dirección centralizada y de una alta especialización
Son programados y evaluados por los ministerios o empresas de nivel nacional y ejecutado en coordinación con los gobiernos regionales, o encargados total o parcialmente a éstos. Su prioridad se fija en el Plan Nacional de Desarrollo.
Proyectos Regionales.
Los que beneficien directamente a la población de dos más subrregiones. No constituyen etapas ni partes integrantes de un proyecto de mayor envergadura. Son ejecutados y evaluados por el gobierno regional.
Cuando requieran de una dirección centralizada con una programación integral y se ejecuten; simultáneamente, en más de una región, se repuntan como proyectos de carácter interregional, que surgen, se regulan y administran según los acuerdos de los gobiernos regionales respectivos.
Proyectos de Interés Municipal.
Los que beneficien directamente a la población de uno o más distritos de una provincia; utilizan con prioridad mano de obra y recursos locales y son preferentemente multisectoriales. Su ejecución corresponde a las municipalidades.
Los proyectos de inversión se sujetan a las normas del Sistema de Pre-Inversión
El marco constitucional y legal (actual)
La Constitución Política de 1993.
Art.43º El Estado es uno e indivisible, su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes.
Art.188 La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente del Estado, de carácter obligatorio
Art.189 El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación.
El Congreso, el 07 de marzo del 2002 aprueba la Ley Nº27680 que reforma la Constitución Política, con el texto siguiente:
Art.188 La descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país.
Art.189 El territorio de la República se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.
Otro de sus preceptos crean los gobiernos regionales, como manera de efectivizar la descentralización.
Art.190 Las regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes. Las provincias y los distritos contiguos pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripción. En ambos casos procede el referéndum, conforme a ley.
Establecido el marco constitucional se desarrolló el marco legal y el ordenamiento jurídico que hoy regula la descentralización, mediante nueve leyes básicas en las cuales se definen las competencias básicas de cada uno de los niveles del gobierno.
1. Ley de Bases de la Descentralización
2. Ley de Demarcación y Ordenamiento Territorial
3. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
4. Ley Orgánica de Municipalidades
5. Ley Marco del Presupuesto Participativo
6. Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, y su Reglamento
7. Decreto Legislativo De Descentralización Fiscal, y su Reglamento
8. Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales, y su Reglamento
9. Ley de Incentivos para la Integración y conformación de Regiones.
No pueden ser objeto de delegación legislativa o administrativa a los gobiernos regionales y municipales, lo siguiente:
1. Los derechos y deberes fundamentales de la persona o que alteren el principio de igualdad.
2. La nacionalidad, ciudadanía, extranjería, asilo y extradición
3. Las relaciones exteriores, la seguridad exterior y el orden interno
4. La legislación civil, comercial, penal y laboral
5. La administración de justicia
6. El régimen monetario y bancario
7. El régimen de comercio exterior
8. La deuda pública y la hacienda pública
9. Las bases de orientación y coordinación de la planificación nacional
10. La legislación básica de la seguridad social
11. El régimen jurídico de la administración pública.
12. La regulación de la marina mercante, la Aviación comercial y los ferrocarriles, y
13. El régimen de prensa, radio, televisión, comunicación postal y telecomunicaciones.